龙登高、李栋：中美首府城市的历史比较与制度分析
作者简介：龙登高，清华大学社会科学院教授；李栋，清华大学经管学院博士。
本文原载于《经济学家茶座》2017年第2期（总第75辑）。
比较中美两国城市的经济中心与行政中心的地理分布，一些有趣的差异发人深思。为什么作为美国经济中心的大城市通常不是行政中心？为什么一两百年前美国各州多不选择大城市作为首府？进而，为什么它们作为首府城市之后都长不大？而当代中国的城市一旦变为首府，就会迅速扩大。中国自古以来就是如此，未曾变化吗？这种差异没有被系统性揭示过，也没有成果探讨其背后的原因、制度基础和内在的经济逻辑。本文试对此进行历史比较和经济解释。
一
美国的著名大城市，如纽约、洛杉矶、芝加哥、休士顿、底特律、西雅图、圣荷塞、圣地亚哥、旧金山等全国性、区域性经济中心都不是各州的首府城市，与中国形成鲜明的对照。以人口规模排序的美国前十大城市中，只有一个城市是首府城市。以家庭收入排序的前十大城市中，只有两个是首府城市。
进一步具体观察美国各州的首府城市，只有17个是该州人口最多的城市，其中9个州[1]的首府人口不过20万左右，尽管是该州最大，但已经不能反映大城市与小城市之别了。其他33个都不是该州的最大城市，约占总数的66%。这33个州的首府城市还具有如下特点。
一是首府与该州最大城市差距大。差距最大的是纽约州、伊利诺伊州、加州、宾州，这几个州的最大城市的人口数量大，都在150万人以上，但其首府的人口规模却非常小，差距悬殊，宾州首府甚至不到5万。
二是首府的规模普遍较小。各州首府平均人口仅为26.7万人，29个州首府城市都在30万以下，其他通常都是一二十万的小城镇，14个州的首府仅为5万人及以下，佛蒙特州首府蒙彼利埃仅有7600多人。40万人口以上的首府城市，总共不过12个。
三是首府在该州地处僻远或离最大城市比较远，如纽约市在该州东南沿海，而阿尔伯尼则僻在西北。加州前四大城市洛杉矶、圣地亚哥、圣何塞、旧金山都位于西部沿海，而该州首府萨克里门托则深处东部内陆。
相比较而言，中国31个一级行政区（不含香港、澳门、台湾），只有3个首府城市是全境的第二大城市，约占总数的9.6%。如果不计4个直辖市，也只有11%。也就是说，中国一级行政区的省会，约90%都位于其最大城市。三个例外的省会城市是河北、江苏、山东，各有其特殊性[2]。
与此相应，美国名校的地理分布，除州立大学之外，位于首府城市或大城市的数量有限，大多都位于中小城市，甚至僻静的乡镇，如普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、杜克大学等。真正位于大城市的仅有哥伦比亚大学、芝加哥大学等。相比较而言，中国的名校，几乎都位于大城市，同时也是行政中心城市，如北京、上海、天津、西安、武汉、广州等。很少有名校位于中小城市与非行政中心城市。逾百所211大学中，严格说来只有4所位于非省会城市[3]。其他240多个地级市，通常只有过去的师范专科学校。
为什么经济中心与行政中心的地理分布中美之间如此大异其趣？可能还得从历史演变的角度去考察。
二
为什么美国各州大多不选择最大城市作为首府城市？特殊的历史使美国形成地方自治与分权的民主政体。1776年北美13个殖民地通过独立战争脱离英国。独立之初，1781-1789年美国是一个邦联政体（confederation），此后变为联邦(federation)。不用说邦联，就是联邦中央政府，其权力与资源都有限。每个州(state)相当于一个国家，拥有军队和外交之外的几乎所有的权力。此后19世纪其他州相继成立（至1890年达44个州），在联邦中都享有与13州同样的相对独立性。首府则由各州自由选择。如何选择呢？各州也是基层自治与分权的民主政体，通常是按照民意或选票来确定的。主流民意或选票决定了首府的选择。那么主流民意是什么？
美国各州成立与发展之初的社会经济结构如何呢？19世纪的美国基本上是一个以农村人口居多的社会，上半叶90%以上的居民是农民，直到1880年美国东北部的城市人口才超过农村人口，此时中西部、西部城市人口才百分之二三十，南部更低至12.2%。因此，农民作为最大的群体，决定了主流民意的取向。而且，主流社会也认为，农民是美国最具有价值的群体，杰弗逊（美国第一任国务卿。第二任副总统，第三任总统）是其突出代表，所谓杰弗逊主义（Jeffersonism）成为19世纪前中期美国的主流价值观。[4]
农民和主流民意都担心政府权力的扩张。他们为追求自由辗转来到新大陆，经过浴血奋斗摆脱了大英帝国的统治，自己选举州长（Governor），成立自主政府，制定法律，包括选定首府。然而政府是唯一合法使用暴力的机构，必须从各方面加以约束，所谓将权力关进笼子里。
作为自由权利的所有者，民众担心政治权力和财富的勾结与关联，权力寻租，官员与富人合谋。同时如果政府的力量太强大，民间力量难以约束和抗衡。如何切断官员与富人、政府与商界之间的勾联呢？一个朴素的想法是，从地理上隔绝二者之间的连接与联系。这在交通与信息不太发达的时代，被认为是一个有效的办法。于是，让行政中心远离工商业中心，就成为当时的主流民意，成为首府位置选择的取向。
为什么各州首府一两百年来都长不大，反而通常是非首府城市成长起来？并且，当其他城市因为交通和经济等原因成长起来后，为什么各州没有迁“都”？其原因也在于此，受约束的政府控制资源和配置资源的能力较弱，而市场成为城市发展的决定性因素。
与之相映成趣的是，中国各省区的城市，一旦变为首府城市，就会迅速壮大，超过曾经的省会城市。
安徽、广西、河南、吉林、河北等5省区，1949年前后，行政区的地理范围大体没变，但省会迁移。与旧省会相比，新省会在1949年前人口规模都要小，但变成省会之后迅速壮大。这一情形约占27个省区的18.5%，或原25个省区的20%。反差最大的是郑州之与开封，1949年郑州几乎只有开封的一半，但2012年则郑州反而是开封的6.5倍。可见，作为省会城市所拥有的资源与便利，推动了城市的发展。省政府控制全省资源及其配置，省会是其枢纽和中心，往往近水楼台先得月。位于省会的教育文化等机构也会得到省政府的优先支持。如，河南大学曾是该省无可争议的最高学府，但现在郑州大学成为该省唯一的211大学。可见，行政级别在中国体制下非常重要。
美国的城市没有行政级别，甚至隶属关系也很弱。首府城市与其他城市一样，具有自治与独立性。城市与州政府之间，几乎不存在所谓行政级别的高低，不存在隶属与被管理的关系。因为其权力来自于选民，而不是所谓上级。市长向市民不负责，不需要向州长负责。
三
美国城市历史不长，特别是首府城市是各州成立之后才确立，大多是在19世纪。与之相比，中国的城市包括省会城市，大多历史悠久，在20世纪以前相对稳定。
历史时期中国的政治中心往往同时具有经济中心功能。宋代一级行政区称为“路”，二级行政区为府或州，三级行政区为县。笔者的研究表明，以城墙周长表示城市规模，发现城市治所行政等级与城市规模成正相关，并且差别明显，无论长江中下游、华北还是华南，都是如此。就全国平均而言，一级行政区治所为二级行政区治所的2.2倍，府城亦为县城的2.2倍。
大体而言，中国城市规模与行政等级，宋代大体吻合，明清时期发生了很大变化。宋代兴起的市镇，虽然其行政级别低于县，但不少开始与县城并驾齐驱，明清时一批市镇壮大，经济功能超越府城，甚至成为具有全国意义的区域中心。最突出的是汉口镇，自明代由沙洲变为“陆地”后，工商业突飞猛进，迅速超过省会武昌府，成为长江中游区域中心乃至全国性经济中心之一。河南朱仙镇、广东佛山镇、贵州青岩镇等分别与省会一起成为全省的经济中心，像江西景德镇这样面向全国市场乃至国际市场的制造业市镇，即所谓专业市镇，为数不少。
一方面市场发展，商品周流各地，形成了全国市场[5]，而且形成土地、劳动力、资本等要素市场[6]。另一方面，基层自治[7]，政府配置资源有限，清代政府财政占GDP的比重仅5%。基础设施、公共建设包括水利设施多由民间筹建与管理。同时，宗族、宗教、商会、慈善组织[8]等活跃于民间，都具有一定的经济功能。在资源配置方面，市场力量较之于政府更为突出。市场配置资源推动了城市经济中心层级突破行政等级格局。
清代的这种情形在改革开放之后再次呈现。深圳在短短三十年间一跃成为一线城市，在2015年全国城市经济GDP排名中，深圳高居第四，紧追省会广州。在此排名中，苏州市第七，超过省会南京。前25强中，非省会城市12个，省会仅9个。其中23个城市均位于东部沿海，正是市场经济发育程度较高的地区。与之相似，一些行政级别低的城镇，其经济规模与中心功能超过高级别的政治中心，像义乌作为一个县级市，超过了其“上级”地级市金华，并成为全国乃至具有一定全球经济意义的小商品专门市场。市场的作用正在突破行政篱籓与边界，日益成为资源配置的决定性力量。当然，政府配置资源的力度仍然很强。
四
综上所述，美国各州的首府城市，多属于中小城市，反映了政治中心与经济中心的分离。其一，历史原因在于，18世纪末与19世纪各州成立之初，往往因为主流民意希望将政治中心与工商业中心分隔开来，反映了最大群体的农民阶层的朴素诉求。其二，这些政治中心在此后一两百年来规模通常都没有明显的扩大，而纯粹的经济中心城市则日益壮大，其根本原因在于美国一直是市场配置资源，政府控制与配置资源受到多种约束。其三，在美国分权政体之下，各州首府与一般城市都没有严格的行政等级之别，城市规模与地理格局受市场与经济的主导。
中国各地的政治中心与经济中心，在宋代以前通常是合为一体的，而且行政等级与城市规模呈现正相关，并形成较为稳定的地理格局。这种情形在计划经济时期得到强化，在政府全面控制资源和配置资源之下，政治中心的经济功能空前强大。而明中叶以来全国市场发展所推动的变化，表明市场配置资源对城镇地理格局的深刻影响。清代的这种情形在改革开放之后再次呈现，一些行政级别低的城镇，其经济规模与中心功能超过高级别的等下中心，表明尽管政府配置资源的力度仍然很强，但市场的作用正在突破行政篱籓与边界，日益成为资源配置的决定性力量。
[1]9个州分别为：爱达荷州，爱荷华州，阿肯色州，犹他州，罗德岛州，密西西比州，南加利福尼亚州，怀俄明州，西弗吉尼亚州。
[2]这三个省会都各有其特殊性。河北地处京畿，省会曾在天津、保定等地游徙不定，直到1968年才确定于石家庄，其人口最多的城市是偏北的唐山。江苏地跨长江南北，南京又是六朝古都，作为省会是不二选择，人口规模与苏州也相差不大。山东的济南位于全境中央，青岛是得天独厚的港口城市。
[3]这4所大学是：徐州中国矿业大学、苏州大学、无锡的江南大学、延吉市的延边大学等。华北电力大学有保定校区，但校部在北京。石河子大学所在地，是新疆建设兵团（省级）治所。
[4]William S. Dietrich,In the Shadow of the Rising Sun: The Political Roots of American Economic Decline, Penn State Press, 2008, PP, 165.
[5]李伯重：《中国全国市场的形成，1500-1840》，《清华大学学报》1999年第4期。龙登高：《中国传统市场发展史》，北京：人民出版社，1997年，第441页。彭凯翔：《从交易到市场》，杭州：浙江大学出版社，2015年，第131页。
[6]龙登高：《地权交易与生产要素组合，1650-1950》，《经济研究》2009年第2期；《地权市场与资源配置》，福州：福建人民出版社，2012年，第116～121页。
[7]龙登高：《历史上中国民间经济的自由主义取向》，《思想战线》2014年第5期。
[8]梁其姿：《施善与教化：明清时期的慈善组织》，北京：北京师范大学出版社，2013年，第50页。
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